新修訂的《環(huán)境保護法》實(shí)施在即，企業(yè)違法成本低的尷尬將不會(huì )再持續

“據有關(guān)部門(mén)統計，我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價(jià)的2%。既然違法可以比守法得到更多好處，那么，一家企業(yè)如果是真正的經(jīng)濟人，肯定就要選擇違法，而不會(huì )選擇守法?！? 中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)在《環(huán)境違法成本低之原因和改變途徑探討》中這樣寫(xiě)到。

違法成本究竟有多低？

與治理成本差距很大，罰款金額與守法成本相比微不足道，違法企業(yè)繳納罰款非常積極，依法整改紋絲不動(dòng)

違法成本到底有多低？今年以來(lái)，環(huán)保部門(mén)曬出的罰單讓公眾有了最直觀(guān)的感受，甚至有網(wǎng)友調侃，罰款“只夠買(mǎi)兩屜包子”。

今年6月，青島環(huán)保局官方微博披露，因為排放廢水中COD、氨氮超標，青島環(huán)保局按照《水污染防治法》規定，對青島嶗特啤酒有限公司處以排污費兩倍的罰款，即654元。這一罰款金額已讓很多人咋舌，但在環(huán)保部門(mén)的處罰中，這還不是最低的。

廣東省東莞市僑鋒電子有限公司因排放廢水中的總銅超標1.8倍，東莞市環(huán)保局對其處應繳納排污費數額4倍的罰款，總計85.4元。這樣的罰單看似荒誕，甚至有些黑色幽默，卻是環(huán)保違法成本低的真實(shí)寫(xiě)照。

根據現行《水污染防治法》規定，對超標排放處以應繳納排污費數額兩倍以上五倍以下的罰款。環(huán)境保護部華東環(huán)保督查中心督查四處處長(cháng)朱風(fēng)松說(shuō)，這對一些排污量大、應繳納排污費高的企業(yè)提高了威懾力，但對那些排污量小、污染危害大的企業(yè)，如化工、電鍍等企業(yè)的威懾遠遠不夠。

據設計單位初步測算，按1000噸/日的廢水量，污水處理設施建設費用分行業(yè)來(lái)講，造紙廢水（廢紙造紙）約需300萬(wàn)元，印染廢水約需250萬(wàn)元，化工廢水約需350萬(wàn)元，再加上每天2500~6000元的運行費用，治理成本很高。與之相比，罰款金額則要低得多。

朱風(fēng)松給記者舉例說(shuō)，某化工企業(yè)不正常運轉污水處理設施，導致排放廢水中氨氮超標27倍，經(jīng)核算每月應繳納排污費僅4260元，按最高5倍計罰為21300元，遠低于治污設備投資和日常正常運行費用。

我國現行《大氣污染防治法》規定，對不正常使用大氣污染物處理設施的罰款最高為5萬(wàn)元，對不配套建設污染治理設施的最高罰款為10萬(wàn)元，對超標排放的最高罰款為10萬(wàn)元。

“但脫硫脫硝除塵設施的建設和運行費用動(dòng)輒就數百萬(wàn)數千萬(wàn)元。比如，某電廠(chǎng)二氧化硫排放超標，被環(huán)保部門(mén)按最高額度10萬(wàn)元處以罰款，但脫硫設施的正常運行費用高達每月100萬(wàn)元，罰款金額與之相比微不足道。這導致很多違法企業(yè)繳納罰款非常積極，依法整改卻紋絲不動(dòng)?！敝祜L(fēng)松告訴記者。

12月22日，《大氣污染防治法》（修訂草案）首次提交全國人大常委會(huì )審議，加大對違法行為的處罰力度是亮點(diǎn)之一，而且取消了現行法中50萬(wàn)元的處罰上限。

但是，根據之前公布的《大氣污染防治法》（修訂草案征求意見(jiàn)稿），一些基層環(huán)保部門(mén)工作人員認為，某些條款的處罰力度仍偏小。比如，征求意見(jiàn)稿第93條規定，未密閉貯存煤炭、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚塵物料的，由縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)責令改正，可處兩萬(wàn)元以下罰款。而兩萬(wàn)元對大型混凝土企業(yè)或煤場(chǎng)、散料不覆蓋的大型企業(yè)來(lái)說(shuō)，這樣的罰金起不到震懾作用。

為何違法成本低？

傳統依靠行政罰款、排污收費來(lái)提高違法成本的路走不通了。提高違法成本是趨勢，應綜合使用各種處罰措施

去年4月，由于選礦企業(yè)偷排污水，云南昆明驚現“牛奶河”。而今年11月，昆明市東川區內的小江河水再度呈現乳白色，后經(jīng)確認，這是因為上游企業(yè)尾礦庫的上清液沉淀時(shí)間不夠就排放所致，排污企業(yè)確定為東川區小江固體廢棄物治理有限公司。這家企業(yè)被停產(chǎn)整頓，并罰款60萬(wàn)元。

如果發(fā)現企業(yè)偷排怎么辦？這是不少環(huán)保部門(mén)工作人員在出國交流時(shí)向國外同行提出的問(wèn)題?！翱伤麄冇X(jué)得這個(gè)問(wèn)題有些奇怪，企業(yè)為什么要偷排？在他們看來(lái)，這是不可想象的，因為偷排將面臨嚴厲處罰，甚至導致企業(yè)倒閉?！惫枮I市環(huán)保局一位工作人員說(shuō)，“可國內企業(yè)覺(jué)得值，因為偷排一天就能省下不少環(huán)保運行費用?！?/p>

比如，某醫藥化工企業(yè)不正常運行污染防治設施，按照《水污染防治法》要處以1倍以上3倍以下應繳排污費的罰款，由于公司每天的排水量不大（20噸左右）、排污費征收額較低，因此罰款金額也就幾千元。但如果正常運行污染防治設施、確保廢水達標排放，運行成本（藥劑、電費、人工、設備折舊等）每天就需要幾百元甚至上千元。

環(huán)境保護部原總工程師、中國工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會(huì )會(huì )長(cháng)楊朝飛接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，過(guò)去講提高違法成本，一是罰款，二是提高排污收費標準。但是，我國的企業(yè)規模大小不一，一些處罰標準可能讓小企業(yè)受不了，但大企業(yè)仍無(wú)所謂。比如，根據《環(huán)境影響評價(jià)法》，建設項目環(huán)評未批先建面臨的罰款金額僅為五萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下。而且，現行法律對違法行為處罰的自由裁量權不是很大，執行時(shí)會(huì )產(chǎn)生很多問(wèn)題。同時(shí)，我國對違法行為處罰的行政處罰額度都不是很大。

“我國目前的排污收費也面臨很多尷尬，企業(yè)寧愿繳費也不治理，環(huán)保部門(mén)寧可收費也不治理，而且，目前很多排污收費都是協(xié)商確定的?！睏畛w說(shuō)，過(guò)去過(guò)度依靠行政執法，而不是司法手段，行政執法又以罰款為主?！皞鹘y依靠行政罰款、排污收費來(lái)提高違法成本的路走不通了。提高違法成本是趨勢?！?/p>

顯然，對違法行為的處罰不應只限于行政處罰，更不應限于罰款，而應綜合使用各種處罰措施，將刑事責任、民事責任等與行政處罰、行政處分等結合使用。

在新修訂的《環(huán)境保護法》實(shí)施之前，對環(huán)保違法行為的處罰也包括其他方式。但朱風(fēng)松告訴記者：“由于涉及與公檢法等部門(mén)的聯(lián)動(dòng)，不同地區的實(shí)際執行水平存在較大差異。有的地方機制建立比較好，執行到位，威懾力度就大；有的地方部門(mén)配合不到位，就流于形式了?！?/p>

環(huán)境違法案件移送渠道不暢通的問(wèn)題也需要引起關(guān)注。據朱風(fēng)松介紹，2013年某地環(huán)保部門(mén)向法院移送近30起環(huán)境違法案件，申請法院強制執行，但法院只受理了兩起，其他案件均無(wú)理由退回，不予受理。

按日計罰效果如何？

高額罰款讓違法排污企業(yè)望而生畏，促使其在權衡違法排污和整改環(huán)境問(wèn)題的利弊時(shí)將天平偏向了后者

2014年，一個(gè)新詞被頻繁提及，這就是按日計罰。根據新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條規定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機關(guān)可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。

事實(shí)上，國內“按日計罰”的經(jīng)驗來(lái)自重慶，《環(huán)境保護按日連續處罰暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿）也是環(huán)境保護部委托重慶市環(huán)保局起草的。

2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護條例》第111條第2款規定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護行政主管部門(mén)可按本條例規定的罰款額度按日累加處罰”。2011年修訂的《重慶市長(cháng)江三峽水庫庫區及流域水污染防治條例》第58條第2款規定：“違法排污行為拒不改正的，可按法律、法規規定的罰款額度按日累加處罰?！边@成為重慶實(shí)施“按日計罰”的依據。

創(chuàng )建于1966年的某化工廠(chǎng)擁有上億元資產(chǎn)，產(chǎn)品遠銷(xiāo)歐、美、日等20多個(gè)國家或地區。但因建廠(chǎng)較早，廠(chǎng)區布局不合理，地下管網(wǎng)混亂，生產(chǎn)設施陳舊，產(chǎn)品結構及其工藝設備落后，存在設備跑冒滴漏、清污分流不徹底、污染治理設施達不到處理要求等問(wèn)題，污染物不能穩定達標排放。

在實(shí)施按日計罰之前，環(huán)保部門(mén)先后對其行政處罰40余次，罰款200多萬(wàn)元。但由于問(wèn)題整改所需要的資金遠遠超過(guò)罰款總額，企業(yè)拒不進(jìn)行整改。

2009年4月，企業(yè)排污許可證到期后，環(huán)保部門(mén)未再向其核發(fā)排污許可證，企業(yè)在無(wú)排污許可證的情況下繼續進(jìn)行生產(chǎn)。2009年5月起，環(huán)保部門(mén)先后對其超標排污、無(wú)證排污、違法排污拒不改正的行為實(shí)施按日計罰8次，罰款金額共計1606萬(wàn)元。

面對高額處罰，企業(yè)感受到前所未有的壓力，決定投入大筆資金進(jìn)行環(huán)境整治，最終完成整改任務(wù)，實(shí)現污染物穩定達標排放。

按日計罰帶來(lái)的高額罰款讓違法排污企業(yè)望而生畏，促使其在權衡違法排污和整改環(huán)境問(wèn)題的利弊時(shí)將天平偏向了后者。

重慶市環(huán)保部門(mén)的統計顯示，實(shí)施按日計罰制度之后，企業(yè)違法排污行為主動(dòng)改正率大幅提高，從2007年前的4.8％上升到目前的99％以上，工業(yè)企業(yè)違法排污案件數量大幅下降。

新修訂的《環(huán)境保護法》第五十九條中還明確，可以按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得來(lái)確定罰款金額?！斑@樣綜合確定的罰款金額會(huì )遠高于現行法律規定能做出的罰款金額，如果企業(yè)拒不整改，還可以實(shí)施按日計罰。這樣企業(yè)違法所付出的經(jīng)濟成本必然高于違法帶來(lái)的經(jīng)濟收益，對企業(yè)的震懾力就會(huì )很大?！敝祜L(fēng)松說(shuō)。

不僅企業(yè)面臨的罰款金額會(huì )增加，追究違法排污責任的力度也在加大,構成犯罪的，將被依法追究刑事責任?！捌髽I(yè)在做出違法行為前，自己也會(huì )算清這些賬，久而久之，守法自覺(jué)性就會(huì )樹(shù)立起來(lái)?！敝祜L(fēng)松說(shuō)。

制度豈能被逾越？

行政干擾執法仍是我國當前一個(gè)很大的問(wèn)題，如果法律法規不能有效實(shí)施，就流于表面了

近日，華東環(huán)保督查中心在檢查中發(fā)現一家火力發(fā)電企業(yè)的除塵設施簡(jiǎn)陋，未建設脫硫脫硝設施，煙塵、二氧化硫、氮氧化物等3項污染物均超標排放。根據現行《大氣污染防治法》相關(guān)規定，當地環(huán)保部門(mén)對這家企業(yè)下達限期整改通知書(shū)并處以10萬(wàn)元罰款。

“由于強制執行困難，限期整改和罰款至今未落實(shí)到位?！敝祜L(fēng)松說(shuō)：“環(huán)保部門(mén)僅僅是環(huán)境監管部門(mén)，讓其承擔強制措施的實(shí)施主體責任確有一定的難度”。

一位基層環(huán)保工作人員跟記者說(shuō)起這樣一件事：有一次，當地工商、環(huán)保、動(dòng)物檢驗檢疫等部門(mén)聯(lián)合行動(dòng)，在檢查一家屠宰場(chǎng)相關(guān)證照齊全情況時(shí)，還沒(méi)等他們離開(kāi)企業(yè)，這位工作人員就接到領(lǐng)導電話(huà)，要求不能找這家企業(yè)的麻煩?！胺梢幎ㄊ且换厥?，但有時(shí)候，我們在基層執法中即使發(fā)現了違法行為，也很難開(kāi)出罰單?！?/p>

楊朝飛坦言，行政干擾執法仍是我國當前一個(gè)很大的問(wèn)題，“行政、民事、刑事責任必須到位，只要罰到位，企業(yè)就會(huì )害怕?！?/p>

“如果法律法規不能有效實(shí)施的話(huà)，就流于紙面了?！惫姯h(huán)境研究中心主任馬軍說(shuō)，在這方面是有教訓的。此前各地一直在推行黑名單制度、綠色信貸等政策，要求環(huán)保部門(mén)把環(huán)保違法名單交給銀行，但常常不能有效提供?！耙坏┱唛_(kāi)始實(shí)施，各種關(guān)系就開(kāi)始啟動(dòng)，聯(lián)合起來(lái)讓其失效。這是因為當時(shí)沒(méi)有強制規定黑名單向社會(huì )公開(kāi)，使政策執行過(guò)程中存在暗箱操作的可能，致使其形同虛設?！?/p>

用楊朝飛的話(huà)說(shuō)，“我們很多制度設計很好，但如果不能堅持依法治國，很多制度都可能被逾越過(guò)去”。

新修訂的《環(huán)境保護法》第五十四條規定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護主管部門(mén)和其他負有環(huán)境保護監督管理職責的部門(mén)，應當將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境違法信息記入社會(huì )誠信檔案，及時(shí)向社會(huì )公布違法者名單。應該說(shuō)，這是一個(gè)進(jìn)步，公開(kāi)可以在一定程度上避免暗箱操作的可能。

“將企業(yè)環(huán)保違法行為記入社會(huì )誠信檔案，會(huì )對企業(yè)形成新的壓力，是在罰款以外提高企業(yè)違法成本的方式，會(huì )使企業(yè)的聲譽(yù)受到處罰，從而影響企業(yè)軟實(shí)力?！睏畛w說(shuō)，如果這一措施使用好，會(huì )限制企業(yè)貸款、影響企業(yè)上下游合作等，也會(huì )提高企業(yè)違法成本，但這一制度也不是萬(wàn)能的。

朱風(fēng)松說(shuō)，此次新修訂的《環(huán)境保護法》授予環(huán)保部門(mén)以查封、扣押等權力，對于一些環(huán)境違法企業(yè)，尤其是地方利稅大戶(hù)、大型國有企業(yè)等，環(huán)保部門(mén)依法查封、扣押、按日計罰等，會(huì )產(chǎn)生經(jīng)濟、失業(yè)、拆遷等問(wèn)題，一旦地方政府不支持，環(huán)保監管部門(mén)必將承受政府與百姓雙層壓力，實(shí)施起來(lái)畏首畏尾，壓力與責任最終還是落在基層環(huán)保執法人員身上。